據(jù)悉，國(guó)資法日前已被列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃年度立法計(jì)劃。目前該法正由財(cái)經(jīng)委組織起草，已擬出草案。不過(guò)，對(duì)于它是否會(huì)在短期內(nèi)出臺(tái)，知情人士依舊并不看好。實(shí)際上，就該法而言，一些焦點(diǎn)業(yè)已取得共識(shí)，但更為艱澀和復(fù)雜的問(wèn)題還正在考驗(yàn)決策層的智慧。

共識(shí)：小國(guó)資法

據(jù)本報(bào)記者了解，“國(guó)資法”整個(gè)體系或?qū)⒋篌w分為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)；國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理與轉(zhuǎn)讓等；還有國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算等幾個(gè)方面。比前期情況有所進(jìn)展的是，目前國(guó)資法將最可能圈定“經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)”作為主要立法對(duì)象。

“一直以來(lái)對(duì)《國(guó)有資產(chǎn)法》到底是基本法，還是只針對(duì)某一部分國(guó)有資產(chǎn)，比如對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行規(guī)制的問(wèn)題上，存在一些不同看法?！眳⑴c國(guó)資法起草的中國(guó)政法大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)李曙光教授指出，“為了和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系有所協(xié)調(diào)，從立法角度、法律科學(xué)性、戰(zhàn)略性的角度，原來(lái)設(shè)想的國(guó)資法應(yīng)是一部涉及到所有國(guó)有財(cái)產(chǎn)來(lái)源、界定、確認(rèn)、轉(zhuǎn)讓、出售、交易、處置等方面的法律。但實(shí)踐中，由于種種原因，這部法律不可能一步到位，所以選擇逐步完成的方式值得考慮?！?

換句話說(shuō)，現(xiàn)在已基本達(dá)成共識(shí)的是，可以從做“小國(guó)資法”起，也就是針對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的法律，再往大的方向走。

另一方面，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)到底應(yīng)包括什么？這依舊是一個(gè)爭(zhēng)論點(diǎn)。

李曙光教授指出，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的概念之間存在很大區(qū)別，現(xiàn)在基本把金融國(guó)資排除在外，“金融性、國(guó)防性的國(guó)有資產(chǎn)是否應(yīng)包括于其中，還是只包括工業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，這一范圍還沒(méi)有完全確定下來(lái)。范圍越小，最后將可能成為國(guó)資委的部門立法，國(guó)資委自身有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管條例。那么，有沒(méi)有必要在這之外再搞一個(gè)法律？”

對(duì)此，另一位國(guó)資法起草小組的專家組成員中國(guó)政法大學(xué)的劉紀(jì)鵬教授的觀點(diǎn)卻是，應(yīng)立一部以經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本為主，具體而言是國(guó)有經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)為主的國(guó)有資本法?！爸挥羞@樣才更有利于約束三級(jí)出資人在企業(yè)中持股的國(guó)有股東及其管理機(jī)構(gòu)，也有利于國(guó)資委走出婆婆加老板的窘境。”

癥結(jié)：國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)定位

國(guó)資法中將設(shè)置關(guān)于國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的部分。從目前的情況來(lái)看，毋庸置疑，自國(guó)資委成立以來(lái)，改變了我國(guó)對(duì)工商業(yè)國(guó)有資產(chǎn)五龍治水局面。國(guó)有企業(yè)，特別是央企，從業(yè)績(jī)迅猛增長(zhǎng)到現(xiàn)代企業(yè)制度的改革、整體上市改革等取得了明顯的成效。

但從整體上看，對(duì)我國(guó)國(guó)資的監(jiān)管還并未完全改變“多頭管理的局面”。據(jù)劉紀(jì)鵬介紹，目前我國(guó)有主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的國(guó)有資產(chǎn)主要分布在四個(gè)方面，其一是國(guó)資委管理的155家中央企業(yè)，凈資產(chǎn)在6萬(wàn)億左右；其二是80多個(gè)部委下面的企業(yè)，凈資產(chǎn)在1.5萬(wàn)億左右，其三是鐵道、郵政、煙草這三大行業(yè)；其四是中投公司下面管理的國(guó)有金融企業(yè)，改革前資產(chǎn)在1萬(wàn)億以上。

他認(rèn)為，就國(guó)資監(jiān)管而言，現(xiàn)在等于出現(xiàn)了三類國(guó)資委。即叫委的國(guó)資委、部辦國(guó)資委以及中投公司這類私辦國(guó)資委?！爱?dāng)前產(chǎn)業(yè)資本和金融資本正處于高度融合的階段，現(xiàn)在嚴(yán)格的區(qū)分開(kāi)幾乎已不可能。架構(gòu)一個(gè)既能管產(chǎn)業(yè)又能管金融的國(guó)資委值得考慮。但是否要構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)資委，各部門還未討論出結(jié)果，這正是國(guó)資法難出臺(tái)的關(guān)鍵因素之一?！彼f(shuō)。

此外，國(guó)資委的定位問(wèn)題，各部門也存在不同看法。按當(dāng)前設(shè)置，國(guó)資委作為授權(quán)的國(guó)有企業(yè)出資機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，似乎也應(yīng)名正言順地繼續(xù)集股東、監(jiān)管者于一體。

這樣又可能誕生新問(wèn)題。李曙光教授認(rèn)為，國(guó)資委一體兼顧立法者、老板、行政管理者以及出資人、經(jīng)營(yíng)者的角色，這在法律關(guān)系上是不清晰，且相互沖突的。

而用劉紀(jì)鵬教授的話來(lái)說(shuō)，就是“現(xiàn)在國(guó)資委若作為國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管者，只監(jiān)管工商企業(yè)，有負(fù)于國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之名。而他要做155家企業(yè)的出資人，恐怕企業(yè)太多，資產(chǎn)太龐大，涉及行業(yè)也過(guò)多?！?

是否要擴(kuò)大國(guó)資委的監(jiān)管范圍，并拆分國(guó)資委的權(quán)責(zé)，成為該法遲遲難以出臺(tái)的癥結(jié)所在。

創(chuàng)新：理順關(guān)系 明確權(quán)責(zé)

由此可見(jiàn)，國(guó)資法在編制時(shí)，需要統(tǒng)籌考慮的問(wèn)題相當(dāng)之多。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下第一部有關(guān)國(guó)資的大法，毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循。

從專家的角度來(lái)看，在解決國(guó)資經(jīng)管機(jī)構(gòu)定位問(wèn)題時(shí)，在企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間架構(gòu)一層新的出資人是一個(gè)解決之道。

劉紀(jì)鵬教授指出，目前國(guó)資委正逐步構(gòu)建一些大型的集團(tuán)式的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理主體，諸如寶鋼、誠(chéng)通等。這類企業(yè)的最大股東還是國(guó)資委。但如果把國(guó)資委監(jiān)管之外的，由財(cái)政部等主管的有經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的國(guó)有資產(chǎn)收編進(jìn)來(lái)，誰(shuí)當(dāng)出資人，會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。所以，首先在這之間架構(gòu)一個(gè)新的層次，或許值得考慮。這樣，國(guó)資經(jīng)管機(jī)構(gòu)也就只保留下了監(jiān)管職能。這也得到一些專家的認(rèn)同。

此外，我國(guó)前不久開(kāi)始實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，但國(guó)有資本預(yù)算的收入最終還是放在了財(cái)政部。

“實(shí)際上現(xiàn)在若作為出資人，出資人本應(yīng)享受紅利，也就是說(shuō)分紅應(yīng)該到國(guó)有資本這一庫(kù)里，但當(dāng)前國(guó)資委管轄的領(lǐng)域有限，所以決定權(quán)還是歸給財(cái)政部。如果現(xiàn)已構(gòu)建起來(lái)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司，那么就可以將紅利留在這些公司，再由一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)管部門來(lái)調(diào)撥。”劉紀(jì)鵬教授認(rèn)為。

當(dāng)然，如何確定國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，還有待進(jìn)一步通過(guò)實(shí)踐和討論來(lái)解決。

然而，正如李曙光教授所言，制定國(guó)資法先要考慮與《憲法》、《物權(quán)法》的協(xié)調(diào)，涉及到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的法律應(yīng)該是有關(guān)產(chǎn)權(quán)的。

產(chǎn)權(quán)這一塊由《憲法》作出原則性規(guī)定，然后再由四部法律作基本規(guī)定，即《物權(quán)法》、《國(guó)資法》、《土地法》、《稅收基本法》?！段餀?quán)法》著重規(guī)制、界定、確認(rèn)、保護(hù)私人的產(chǎn)權(quán)；而《國(guó)資法》則主要規(guī)制、界定、確認(rèn)、保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)。一切都說(shuō)明我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)妥善經(jīng)營(yíng)和保護(hù)已提到相當(dāng)高度。

“盡管目前把經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納為新法重點(diǎn)，但有關(guān)國(guó)資的法律應(yīng)是一系列的，連貫的。因?yàn)槲覈?guó)還存在大量需要?dú)w置的國(guó)有資產(chǎn)，如資源性的、行政事業(yè)單位、甚至海外龐大的國(guó)有資產(chǎn)?！崩钍锕庹f(shuō)。